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袁一泓 的博客

 
 
 

日志

 
 

谁来保障我们的住房权利?  

2006-07-17 10:23:54|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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   写在前面:这篇文章是应中国证券报一位朋友之邀而写。文章较长,不愿意细读的朋友可以看一眼小标题跳到最后看文章的结论。2006/07/16
 
   标题的设问其实是一个伪命题。毫无疑问,政府部门尤其是各地方政府负有保障其居民住房权利(本文仅限指“基本居住权利”)的义务。
   据说这应是经济学的一个常识。但是,很遗憾,我们把它忘记了。
   1998年深化城镇住房制度改革、取消住房实物分配以来,我国房地产业成为市场化程度最高的行业之一。但不幸的是,我们绝大多数地方政府将其应有的、无可推卸的住房保障职能,也托付给了市场这只似乎无所不能的手。
   全国70个大中城市至今未建立廉租住房制度,只是其中的一个表象而已。
   目前令业界惊诧甚至惊恐不已的“90”、“70%”两个数字,只是中央政府部门拍案而起的表征而已。
   房地产业的基本问题尤其是房价问题、居住权利问题,绝非孤立的经济现象。在当下,它们与贫富悬殊、收入分配改革乃至和谐社会这些“宏大叙事”,有着密切的内在联系。
                      
                 重温“三种住房供应体系”
 
   中央政府在决定实行住房商品化的同时,对建立住房保障体系是有着明确的设计思路的。这种思路是在停止住房实物分配后,大部分居民仍然能够买得起房,以填补住房实物分配体制退出后的空缺。
   1994年,《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出,建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。次年起,具有社会保障性质的国家安居工程启动。
   1998年国务院23号文件(《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》)在宣布取消住房实物分配的同时,还提出:“最低收人家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收人家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”这就是被建设部住宅与房地产业司领导在讲话中多次提到的“三种住房供应体系”。这一住房体系的设计思路,是符合社会发展实际、居民收入水平和住房水平现状的。
   2003年,《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出要完善住房供应政策,调整住房供应结构,逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房;要求合理确定经济适用住房和廉租住房供应对象,并做好其住房供应保障工作。
   很明显,我国住房商品化政策设计框架,一开始就明确了廉租住房和经济适用住房的社会保障性质。
   国务院办公厅2006年5月24日转发的建设部、国家发改委、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、国家统计局、中国银监会《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(即俗称的“国十五条”)再次微调政策,将中低价位、中小套型普通商品住房与经济适用住房、廉租住房并列,作为保障中低收入家庭住房的重点。
   据我个人理解,这一思路可视为“三种住房供应体系”的延续:最低收入家庭租住廉租住房,中低收入家庭购买中低价位、中小套型的普通商品住房和经济适用住房,中高收入家庭购买(租赁)其他商品房。
   但是,“三种住房供应体系”未能在实践中得到有效落实,“住房商品化”这一维被特别放大了。
 
               褪色的经济适用住房
 
   经济适用住房几乎从诞生那天起,就饱受争议。但如果从社会保障的本义来理解经济适用住房,就不应误解制定这一政策的初衷;如果按照《经济适用住房管理办法》来建设,中小套型控制在60-80平方米,严格审核销售对象,经济适用住房就不应走样。
   1998-2004年,建设部、国家发改委和中国人民银行每年(后改为两年一次,但近两年没有看到)都会向各地下达经济适用住房建设投资计划。从下达国家建设投资计划这一举动可以看出,经济适用住房与纯粹市场化的商品房是有所不同的,其中的不同后来被有关部门负责人解释为“经济适用住房是具有社会保障性质的商品房”。
   1998-2002年,国家共下达经济适用住房投资计划7500亿元,实际完成约5000亿元。有的地区1998-1999年度仅经济适用住房投资就占固定资产投资的13%。可惜,此后,经济适用住房的黄金时光不再,其投资开发规模及占住房建设总量的比例逐年下降。
   2004年,经济适用住房投资出现负增长,全国经济适用住房开发投资占房地产开发投资的比重,由上年的6.1%下降到4.6%。2005年1-11月,经济适用住房开发投资比重同比再下降8.8%。
   有的城市实施一两年后就停止了经济适用住房建设。而上海市则自1998年起根本就没有建设过经济适用住房。这个城市有一个特别的住房名称叫“重大工程配套商品房”,性质与经济适用住房庶几相近,但其实是为重大工程建设而配套建设的住房,本质上是拆迁用房。我个人认为,上海2002下半年至2005年一季度房价飞涨,与其不重视社会保障性质的经济适用住房建设,有着直接关系。然而,我从来没有听说过上海因为从未建设经济适用住房受过哪个中央部门的批评。
   与之对比,北京市经济适用住房的建设情况一直比较良好,基本保证了每年竣工200万平方米,而且大受欢迎(想一想那些彻夜排队的人们)。但并非完全巧合的是,2005年北京市调整经济适用住房销售政策,不再面向社会销售,而转为定向销售给重大工程拆迁户等,这一年,北京房价在宏观调控的背景下,加速上涨。
   很难相信,多次排列全国房价涨幅前几名的是呼和浩特市。但恰恰是这个市,2005年1至11月,住宅投资同比增长81.08%,而经济适用住房开发投资同比却下降了64.81%。
   目前,经济适用住房投资建设数量还在继续下降。来自国家发改委的最新消息,2006年前5个月,全国经济适用住房占房地产开发投资的比重再降至2.6%,又比去年同期下降0.5个百分点。
 
               夹缝中的廉租住房
   
   最能体现社会保障性质、保障弱势群体住房权利的廉租住房,更是处境艰难,在地方财政的夹缝中苦苦挣扎。
   凭心而论,中央政府有关主管部门对廉租住房建设还是重视的。早在1999年4月,建设部就根据国务院23号文件制订了《城镇廉租住房管理办法》。2003年12月,建设部、国土资源部等5部门修订印发了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。
   但是,近7年来,廉租住房建设情况可以“糟糕”二字形容之。建设部等部门只能推进、督促各地来建设廉租住房,但如果哪个地方对廉租住房完全缺乏兴趣,似乎并没有什么措施可以处罚之。于是,建设部被逼得没办法,就向全社会来了一个公开通报。
   今年4月初,建设部通报说,截至2005年底,已有北京、上海、天津等18个省、自治区、直辖市通过签订目标责任书等方式,将廉租住房制度建设纳入对市(区)、县政府目标责任制管理。在291个地级以上城市中,有221个城市实施了廉租住房制度,占地级以上城市的75.9%。目前仍有13个省(区)没有将廉租住房制度建设纳入省级人民政府对市(区)、县人民政府工作的目标责任制管理,70个地级以上城市没有建立廉租住房制度。建设部要求尚未建立廉租住房制度的市县必须在年内建立,并纳入省级人民政府对市(区)、县人民政府工作的目标责任制管理。
   廉租住房的建设全赖财政投入。为了筹集更多资金,建设部甚至同意各地政府从住房公积金收益中提取一部分作为廉租住房建设资金。但从各地了解的情况看,许多地区廉租住房建设进展迟缓。不少已实施了廉租住房制度的城市,覆盖的范围也相当有限。
   没有专项建设资金,是廉租住房制度进展迟缓的重要原因。“国十五条”在完善住房保障制度方面的一大进步就是,“城市人民政府要将土地出让净收益的一定比例用于廉租住房建设”。略显遗憾的是,没有具体规定“一定比例”是多少,可能给了地方政府“偷工减料”的空间。
   深圳市的规定值得借鉴。在落实国十五条的实施细则中,深圳市规定,从土地净收益中拿出10%作为公共租赁住房(含廉租住房)建设资金。
 
             与“宏大叙事”的内在联系
 
   从以上对经济适用住房和廉租住房建设的梳理情况看,全国住房保障工作远不如人意。
   但与此形成强烈对比的是,房地产是近10多年来发展最迅猛的行业之一,而地产商的“暴利”问题也长期被社会诟病。
   今年全国“两会”期间,温家宝总理在总理记者招待会上曾说:我最觉得痛心的问题是在这三年的工作中,还没能够把人民最关心的医疗、上学、住房、安全等问题解决得更好。 
   住房问题集中体现于房价上涨过快,很多居民买不起房,住房保障体系不完善。政策设计思路早已有之,措施、办法也早已公布,但问题解决得还是不好,怎么办?
   于是,就有了国十五条的“90”和“70%”这两个数字:“新审批、新开工的商品住房建设,套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重,必须达到开发建设总面积的70%以上”、“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房的土地供应,其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%”。
   我们从中分明看出了中央政府部门宁愿矫枉过正也为之的无奈态度。
   为什么将“中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)和廉租住房”举到如此之高的位置?
   住房问题,兹事体大,与若干“宏大叙事”有着内在联系。
   经济学家告诉我们,中国贫富悬殊呈日益扩大之势,社会收入分配严重失衡。这一现象在房地产市场的体现是:部分家庭无房住或居住十分困难,却也有部分家庭购买了多套高档商品房。高收入家庭住房需求旺盛,也是拉动房价上涨的一个因素。
   中央对此是高度警觉的。5月26日,中共中央政治局召开会议,主要研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。7月初,以推进公务员工资制度改革、重在建立公务员工资分配新机制为先导的新一轮收入分配制度改革正式启动。
   人民日报的消息说,这次出台的收入分配制度改革措施,是个一揽子方案,既包括改革公务员工资制度,规范公务员收入分配秩序,改革事业单位工作人员收入分配制度,也包括相应提高相关人员特别是社会保障对象的待遇和生活补助水平等多项措施。
   我个人的理解是,改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题,是构建和谐社会的重要内容。这一点,可留待其他经济学者和社会学者来证明。
   在当下的转型期,许多居民对未来的工作、收入等的心理预期波动较大,社会贫富悬殊过大将会加剧这种心理的波动幅度。在这种情况下,如果房价过高,上涨过快,对我们这些有追求自住房传统(却买不起房)的国人来说,心理打击是巨大的。
   在收入分配严重失衡的情况下,作为价值量最高的商品之一,住房可以成为一个极为重要的重新调整社会收入的平衡器。居民有房住,是社会稳定的重要因素。即使收入较低,甚至失业,但他有房住(买得起或租得起),理性的居民也不会采取过激的行为。住房问题进而是房地产市场的问题,绝非单纯的金融和经济问题,它还是一个社会问题甚至政治问题。
   这就是今年中央政府部门不惜动用行政手段,再度调控房地产市场,且以调控房价为核心的重要背景和内在原因。以廉租住房救济最低收入家庭,以中低价位、中小套型普通商品住房(含经济适用住房)保障中低收入家庭的住房,并且用90、70%这样的数字予以严格限定,中央政府部门显然是在运用可控的土地、信贷甚至政绩考核(行政)等手段,借此对全社会潜在的住房资源进行一种结构性的厘定和“分配”。
   这就是房地产宏观调控与收入分配制度改革、构建和谐社会这些“宏大叙事”的内在联系。2006/07/12
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