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袁一泓 的博客

 
 
 

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土地督察救不了中国土地  

2006-07-31 10:06:43|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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多年以后,拿着计算器正在数钱的地产商,看到远处的几个身影,会不会张惶地喊一声“土地督察来了”,拔腿便跑?

这是多么似曾相似的情形:就像没有合法证照的小商贩看到城管队员一样?

请原谅我这种蹩脚的比喻。城管队员怎能与土地督察类比?

这是一件重大而严肃的工作:建立国家土地督察制度。

从设置上看,土地督察行政架构和人事编制相当于一个部级单位,行政编制达360名。其编制人数远多于国土资源部和建设部。根据国务院1998年批准的“三定方案”,建设部的正式编制为275名,国土资源部的正式编制为300名。

北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局、西安局九个国家土地督察局的格局,似乎借鉴了1998年中国人民银行九大分行的做法,只是当年央行设有天津分行,北京置于总行营业管理部管辖。

九个国家土地督察局代表中央政府部门驻扎各地,其声势庶几可以“土地监察御史”名之。360名国家土地督察官员,吃的是中央财政的饭,拿的是中央财政的薪水,与地方政府部门、地方财政的界限泾渭分明,姿态清晰。如果我没有理解错的话,国家土地督察体系当下的一个重点是对各地土地违法保持高压态势。

国家决策层如此构架国家土地督察体系的背景是:历年查处的土地违法案件中,地方政府违法尤其是市、区、县级地方政府违法、职能部门违法,占了相当重要的数量。普通人都能想象:作为地方政府的一个组成部门,哪个国土资源局但敢查处自己所在的政府?除非那个局长第二天就打算退休。

从这个意义上说,倘若新制度得以严格遵行,多年以后,喊着“土地督察来了”,望风而逃的将绝不仅仅地产商。

加强土地管理,加大土地违法案件查处力度,国家是想了不少办法的。譬如,2004年,国务院决定省级以下国土资源部门实行垂直管理。可是,两年过去,土地违法问题并未从根本上得到解决。

国家信息中心经济预测部高辉清等学者称,2004年实施的包括房地产调控在内的新一轮宏观调控,成效并不明显,主要原因之一是“中央政府在一定程度上对地方政府失控”。我个人认为,这种“失控”也表现在土地管理和土地违法案件的查处上,且并非始于2004年,而是早已有之。而正是土地管理的“失控”,才导致了近10多年来三次疯狂的“圈地运动”,将我国包括耕地保护在内的土地管理带到了十分严峻的境地。

同时,目前要控制固定资产投资增速,调控房地产市场,捏紧“地根”是必然选择。建立国家土地督察制度,能实现预期的目的吗?

还是以土地违法为例。其实,国土资源部早已设立了专门的执法监察局,各省国土资源厅也有执法监察局,各市(区、县)国土资源局有执法监察处(科),这些机构的官员或许可称之为“土地监察”,但在他们眼皮底下,土地违法事件天天在发生。

我在看来,如今的九大国家土地督察局,更像是各级土地(国土资源)执法监察机构的提升和强化。360名官员,粗看起来似乎很多,但将他们往各地工业园区、经济技术开发区和房地产开发的汪洋大海中一放,则转眼就被淹没了。

国家土地督察制度是一种由上对下的行政监督。本质上它仍然是一种基于机构改革的“人力监管”,而非制度和法律监管。如果加强上级对下级的监管、督察是有效的,那么,有省级以下国土资源垂直管理体系就足够了;如果加强上级对下级的土地违法查处是有效的,那么,有各级土地执法监察机构就够了,至多增加国土资源部和各省执法监察局的编制就行了。但事实并非如此。而此前实行的由上对下的监管、督察,收效甚微,凭什么就认为新的由上对下的行政监督就是有效的?

在现行的投资体制下,国家土地督察制度更多是具有象征的意义,而非现实的意义。它担当不起拯救中国土地的历史使命。

我不禁又想起了城管队员与没有合法证照的小商贩之间的游戏。即使也建立一种国家城管督察制度,成立多个国家城管督察局,吃财政饭的城管督察队员人数比目前增加一倍,没有合法证照的小商贩就会因此减少一倍吗?各地市容环境、工商环境(类似于土地市场、土地管理环境)等就会好一倍吗?

(本文已发于7月28日21世纪经济报道地产版“一戈看台”)

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